[출발새아침] "토지공개념 논란, 양극화 해소 VS 평등 불가능"

YTN라디오(FM 94.5) [출발 새아침]

□ 방송일시 : 2018년 3월 22일 (목요일)
□ 출연자 : 김남근 참여연대 정책위원, 권대중 명지대 부동산대학원 교수

김남근
-헌법 내용 크게 바뀌지 않아, ‘특별한 제한, 의무 부과’ 부분만 추가
-토지공개념 명확히 규정한다고 과거 조항들과 부딪히진 않아
-부동산 90% 집중 상태, 토지 불로소득 환수 필요
-토지공개념, 실사구시적으로 접근해야지 이념적 접근은 옳지 않아
-헌법 명분화 불필요? 세계 보편적 헌법의 이념

권대중
-토지를 공공재로 인식? 소유권 인정 않는다는 뜻
-사회적 불평등 해소? 토지공개념 도입한다고 평등해지지 않아
-헌법 도입 시 더 많은 토지 규제 법률 생길 가능성 많아
-정부의 지나친 개입, 재산권 침해-시장경제 많은 영향 미칠 것
-사회주의, 공산주의로 가는 건 아니지만 지나친 계획경제가 문제

◇ 백병규 앵커(이하 백병규): 문재인 대통령이 오는 26일 발의할 예정인 개헌안에 ‘토지공개념’ 내용을 더욱 명확하게 규정하겠다고 밝혔습니다. 사회적 불평등 문제를 해소하기 위해 필요한 경우에 한해 토지에 제한을 가하고 의무를 부과하겠다는 건데요. 이를 두고 전문가들의 의견, 엇갈리고 있습니다. 그래서 오늘 토지공개념을 헌법에 더 명확히 명시하는 것에 대한 찬반 의견, 차례로 들어보겠습니다. 먼저, 참여연대 정책위원이신 김남근 변호사, 전화 연결해서 토지공개념 강화가 왜 필요한지 이야기 나눠보도록 하겠습니다. 안녕하십니까.

◆ 김남근 참여연대 정책위원(이하 김남근): 안녕하십니까.

◇ 백병규: 토지공개념 개념이 새로운 것은 아니잖아요. 그리고 이미 헌법에 반영되어 있는데. 여기에 왜 이렇게 더 명확한 규정이 필요할까요?

◆ 김남근: 토지공개념이라는 것은 노태우 정부에서 1989년도에 신도시 건설이나 임대주택 건설, 그다음에 토지에서 발생하는 개발이익 환수 같은 것들을 할 때 그 철학으로 이야기한 행정적 개념입니다. 이와 관련된 제도에 위헌 시비가 걸리니까 우리 헌법재판소에서 토지공개념의 철학은 우리 헌법 122조에 국토의 효율적인 이용과 균형 있는 개발을 위해서 필요한 제한과 수단을 가할 수 있다는 조항을 들어가지고 합헌이라고 판단한 것입니다. 이번 개헌안의 내용은 ‘필요한 국토의 효율적이고 균형 있는 이용과 개발’이라는 내용을 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위해서 필요한 특별한 제한과 의무를 부과할 수 있다’라고 해서 크게 내용이 바뀐 것은 없습니다. 다만 ‘특별한 제한과 의무를 부과할 수 있다’는 부분이 추가가 된 것이고요. 그다음에 ‘효율적이고 균형 있는 개발’이라는 표현이 ‘공공성과 합리적 사용’이다, 라는 것으로 바뀐 것뿐입니다.

◇ 백병규: 그러면 말씀하신 토지공개념 3법이라고 하죠. ‘택지소유상한에 관한 법률’이나 ‘토지초과이득세법’ 혹은 ‘개발이익환수법’ 이런 게 있었는데, 1994년이었나요. 이때 토지초과이득세법에 대해서 헌법불합치 결정이 나오지 않았습니까. 이번에 이런 토지공개념 개념이 들어가면 그러한 불합치 판결이나 혹은 위헌 결정, 이런 것들이 되풀이되지 않는 이런 헌법적인 근거가 마련되는 건가요?

◆ 김남근: 그런데 정확히 이해할 필요가 있는데 토지초과이득세법에 대해서는 개발이익을 환수하는 것에 대해서는 합헌이라고 했고요. 우리 헌법 122조의 토지공개념 조항을 근거로 해서요. 다만 전문가가 아닌 공무원들이 토지 가격을 조사한다든가 이런 일부 기술적인 부분에 대해서 헌법불합치 결정이 있었고요. 그 부분을 고쳐가지고 계속 합헌적으로 운영이 됐습니다. 택지소유상한에 관한 법률은 폐지된 다음에 폐지된 법률에 대해서 위헌 결정이 있었고, 개발이익환수에 관한 법률은 지금도 운영되고 있거든요. 그래서 그것은 위헌 시비가 없었습니다. 그러니까 토지공개념을 좀 더 명확히 한다고 해서 과거에 폐지된 조항들하고 직접적인 관련성이 있는 것들은 아니고요. 다만 지금 위헌 시비가 자주 걸리고 있는 재건축초과이익환수제도, 개발이익환수제도 이런 것에 대한 어떤 헌법적 근거가 좀 더 명확히 된다는 의미겠죠.

◇ 백병규: 그래서 그런 논란을 줄일 수 있다?

◆ 김남근: 예, 그렇습니다.

◇ 백병규: 어제 청와대에서 브리핑을 하면서 이런 이야기도 했습니다. 한국의 소득불평등, 양극화를 막기 위해서도 이게 필요하다, 이렇게 이야기했는데 과연 그럴 수 있을까요?

◆ 김남근: 우리 가계의 부가 부동산에 거의 90% 정도가 집중돼 있고, 또 부동산의 보유를 둘러싼 자산의 양극화도 심각하게 되고 있습니다. 따라서 이런 부분들을 줄이기 위해서는 토지에서 발생하는 여러 불로소득에 대해서는 철저하게 환수하고, 토지의 이용·개발들은 조금 더 경제적 약자에게 임대주택들을 공급한다든가 이렇게 효율적이고 균형 있게 할 필요성들이 있기 때문에 토지공개념의 정신들을 좀 더 명확히 한다면 이런 정책들을 추진하는 데 좀 더 명확한 근거가 마련될 것이라고 보여집니다.

◇ 백병규: 일각에서는 바로 이런 이야기가 나오고 있어요. 재산권을 침해하게 된다. 그렇지 않아도 그동안에도 재산권 침해가 많았는데 더욱 더 그러겠다는 것 아니냐, 이런 우려들이 나오고 있는데 이 부분에 대해선 어떻게 보십니까?

◆ 김남근: 우리 헌법재판소에서는 이미 토지재산권에 대해서 무한히 자유로운 용도를 보장하는 것들이 아니고, 헌법 23조 2항에 이미 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다”는 근거규정이 있기 때문에 그런 사회적인 어떤 공익, 공공복리 등에 적합하도록 사용해야 한다고 이렇게 보고 있기 때문에요. 재산권에 대한, 특히 토지재산권 같은 경우에 있어서는 공급이 유한하기 때문에, 무한히 공급할 수 없기 때문에 더욱 더 특별한 제한과 부담을 가할 수 있다는 게 우리 헌법재판소의 입장입니다.

◇ 백병규: 어제 발표된 관련 내용 중에서 이런 게 있죠. ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위해서 필요한 경우에 한해서 특별한 제한을 가하거나 의무를 부과할 수 있다’ 거기에서 의무 부과라는 것은 바로 초과이득의 환수랄까, 이런 것들을 의미하는 것 아니냐. 그리고 토지로부터 나오는 수익을 함께 누린다는 것은 결국 사회주의다. 공산주의 사회에서나 할 수 있는 이야기 아니냐, 이런 말까지 나오고 있습니다.

◆ 김남근: 개발이익환수제도와 같은 제도를 만든 것은 노태우 정부고, 노태우 정부는 굉장히 보수적인 정부 아니었습니까. 그리고 그걸 폐지한 정부는 김대중 정부였는데 김대중 정부는 보통 진보적인 정부라고 그렇게 이야기하지 않습니까. 그러니까 우리는 특색이 토지공개념은 보수 정권이 주로 추진했고, 그다음에 IMF 경제위기 이후에 김대중 정부에서는 오히려 그걸 폐지했는데요. 그러니까 토지공개념은 실사구시적으로 접근해야 할 부분이지, 이념적으로 접근해야 할 부분은 아니라고 보여집니다.

◇ 백병규: 그러나 정치권에서는 당장 ‘사회주의적인 발상 아니냐’ 이런 이야기들이 나오고 있기 때문에 드린 질문이기도 했는데요.

◆ 김남근: 그런데 우리나라 헌법이 독특한 것들이 아니라 이미 서구 유럽에 있는 헌법에는 1919년 바이마르 헌법 이후에 토지재산권들을 공공복리에 적합하도록 행사해야 한다거나, 국토의 효율적이고 균형 있는 개발을 위해서 그런 의무와 부담을 부과할 수 있다는 조항들은 다 만들어져 있기 때문에 그런 보편적인 헌법의 이념이다, 이렇게 보시면 될 것 같습니다.

◇ 백병규: 말씀하신 것처럼 토지공개념이 필요하고 또 사회적으로도 이게 잘 적용이 될 필요도 있지만, 그러나 이것을 이처럼 굳이 명문화해서 꼭 헌법에 넣어야 하는 거냐. 이런 지적도 있을 수 있을 것 같습니다.

◆ 김남근: 이미 있고요, 저희 헌법에. 122조하고 23조 2항에 있는 것인데 지금 조금 더 명확하게 하겠다는 취지로 보여지고요. 그걸 강조한다는 의미여서, 이런 토지를 효율적이고 균형 있게 이렇게 개발하겠다는 그런 목표를 헌법에서 참조하고 있는 것들은 세계 보편적인 헌법의 이념이기 때문에 그런 점에서 우리가 받아들일 필요가 있겠다고 생각이 듭니다.

◇ 백병규: 토지공개념이 이번 대통령 개헌안에 이 정도로 반영되리라고 예상했는지요?

◆ 김남근: 그런 논의가 많았기 때문에 반영될 것으로 보여졌습니다만, 내용은 그렇게 특별하게 바뀐 건 없다. 문제 있는 것들을 조금 ‘공공성과 합리성’이라는 표현으로 바꾼 것뿐이어서, 그렇게 특별한 경우라는 규정으로 바꾼 것뿐이어서 그렇게 토지공개념의 내용들을 강화한 것이라고만은 볼 수 없을 것 같습니다.

◇ 백병규: 말하자면 그동안 논의됐던 것들을 정리한 수준이다, 이렇게 볼 수 있겠군요.

◆ 김남근: 예, 그렇습니다.

◇ 백병규: 오늘 말씀 고맙습니다.

◆ 김남근: 감사합니다.

◇ 백병규: 지금까지 참여연대 정책위원 김남근 변호사였습니다. 이어서 토지공개념을 강화할 경우 우려되는 점은 무엇인지, 명지대 부동산대학원 권대중 교수, 전화연결해서 이야기 나눠보겠습니다. 안녕하십니까.

◆ 권대중 명지대 부동산대학원 교수(이하 권대중): 안녕하세요.

◇ 백병규: 권대중 교수께서는 헌법에 토지공개념을 강화하는 것들이 문제가 있다, 이렇게 보시는지요?

◆ 권대중: 일단 문제가 있다고 봅니다. 토지를 공공재로 인식하는 것은 절대적인 소유권을 인정하지 않는다는 거거든요. 어제 청와대가 발표한 것은 일단 조금 전에 말씀하신 대로 토지의 공공성과 합리성을 위해서, 필요로 해서 만든다고 하지만, 특별한 제한을 가하는 경우 개인의 재산권 침해도 있을 수 있고요. 또 정부가 말하는 대로 이것이 도입됐을 때 사회적 불평등을 해소할 수 있다고 이야기하지만 꼭 그렇지만은 않습니다. 시장경제를 택하고 있기 때문에 토지로부터 발생하는 모든 조세를 평등하게 배분할 수만 있다면 어느 나라든지 그렇게 했겠죠. 그런데 토지공개념을 도입한 나라들이 부동산 투기가 없거나 또 부의 양극화가 없는 건 아니거든요.

◇ 백병규: 그런 점에서 김남근 변호사도 이야기했지만, 이게 어떤 토지에 대한 사적 소유권을 제한한다거나 부정한다거나 이런 것은 결코 아니다. 다만 토지의 공공성에 대한 헌법적 근거, 헌법 규정을 두는 것뿐이다, 이렇게 이야기하고 있거든요. 그래서 나머지 구체적인 내용은 법률로 하기 때문에 그때 법률을 제정할 때 논란이 될 수 있는 사안이지, 헌법에 토지공공성을 규정하는 것 자체를 가지고 문제를 꼭 삼아야 하느냐, 이런 이야기 같아요.

◆ 권대중: 그런데 헌법 조항에 토지공개념을 도입한다는 그 말 한마디가 여러 가지 법률을 만들 수가 있습니다. 법률을 만들 때 여야가 합의하겠지만 집권여당이 만약 야당보다 국회의원 수가 많다면 통과될 확률도 높고. 그런 점은 따로 논란이 있을 수 있겠지만 어쨌든 집권여당 입장에서 볼 때에는 이런 법률을 만들기가 쉬워지거든요. 공개념을 도입했다는 그 자체로 여러 가지 법률로 토지사용권이나 수익권이나 소유권에 제한을 가할 수 있기 때문에 우려가 되는 거죠. 처음의 의도대로 그런 생각만 가지고 하면 좋은데 시장의 불합리성이나 시장이 왜곡될 때 정부가 개입하는 정도가 지나치면 개인의 재산권 침해뿐이 아니라 시장경제에 미치는 영향이 크다는 얘기죠.

◇ 백병규: 그런데 앞서도 지적됐습니다만, 토지공개념 3법이라고 하죠. 1989년에 굉장히 강도 높은 토지소유나 이용에 관한, 또 토지로 인해서 발생하는 이익에 관한 환수를 하는 이런 강력한 법이 발의되고 제정된 게 바로 노태우 정부 때거든요. 이런 부분들 어떻게 생각하십니까?

◆ 권대중: 노태우 정부 당시에 토지공개념 3법이 제정됐습니다. ‘토지초과이득세법’, ‘택지소유상한에 관한 법률’, ‘개발이익환수법’ 중에서 헌법불일치 또는 헌법불합치로 위헌 판결을 받았던 이유 중의 하나가 헌법 조항에 공개념이 없기 때문에 받았던 거거든요. 그리고 개발이익 환수하는 법률 일부가 합헌해서, 그로 인해서 만들어진 법률이 재건축초과이익환수제입니다. 이게 만약 공개념이 도입되게 되면 이 3가지 법률이 다시 정상적으로 살아날 수가 있죠.

◇ 백병규: 이 부분을 두고 ‘사회주의식 개헌이다’ 이런 이야기까지 나오고 있는데, 어떻게 생각하십니까?

◆ 권대중: 방향성은 그렇다 하더라도 사회주의, 계획경제로 간다고 볼 수는 없고요. 왜 그런가 하면 소유권을 다 뺏는 건 아니고 개인의 소유권을 인정하되 소유권의 사용 및 처분에 제한을 가하면서 공공성과 사회성을 강화하겠다는 이야기거든요. 다시 말하면 이게 지나치면 계획경제로 가기 때문에 문제죠. 공산주의로 가는 것, 사회주의로 가는 것, 이건 아닙니다, 제가 볼 때는.

◇ 백병규: 그래서 그렇다고 하신다면 어떻습니까? 개헌안에 어느 정도 수준으로 반영돼야 할까요?

◆ 권대중: 제가 볼 때는 지금 현재 토지공개념을 도입하지 않아도 이미 헌법 122조에는 ‘국가는 국민의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적 이용이나 균형 있는 개발·이용·보전을 위해서 법률로 규정’하고 있습니다. 그런 경우에는 개인의 재산이라 하더라도 제한과 의무를 과할 수 있게 해놨기 때문에 토지 수용 제도가 있는 거거든요. 그뿐이 아니라 그것에서 파생되는 토지거래 허가제도라든지 또는 주택에 대한 신고 제도처럼 주택에 대한 규제라든지 이것도 어떻게 보면 토지공개념과 일맥상통하는 규제들이거든요. 꼭 이렇게 넣지 않아도 정책을 잘 살리고 또 지역별로 잘 안배하면 충분히 그런 효과를 낼 수 있는데도 불구하고 헌법에 명시한다는 것은 좀 우려스럽지 않을 수 없죠.

◇ 백병규: 굳이 토지공개념과 관련해서 추가적인 명시적인 규정이 필요 없다, 이런 이야기시군요.

◆ 권대중: 네, 네.

◇ 백병규: 그러나 종합부동산세법 관련해서 여러 가지 위헌 논란이 있지 않았습니까. 이런 논란이 많다 보니까 소모적인 논란을 줄이기 위해서라도 토지공개념과 관련된 일정 정도의 명문화는 필요하지 않겠는가, 이런 이야기도 있습니다.

◆ 권대중: 우선 조세와 관련된 건 우리나라는 누진과세를 택하고 있고요. 종합부동산세도 일반적으로 낸 재산세를 공제한 나머지 부분에 대해서 과세하기 때문에 논란이 없습니다. 물론 부의 평등을 위해서도 많이 보유하고 있는 사람들에게는 그만큼 사회적 소임을 다할 수 있도록 조세를 부과하는 건 좋은 일인데, 이번에 민주당에서도 아마 곧 지방선거 전후나 또는 이번 헌법 개정을 이용해 부동산 보유세를 인상할 걸로 알고 있는데요. 세금을 내는 것에 대해서 조세 반발이 있을 수 있지만 정당성만 있다면 얼마든지 부과할 수 있거든요, 이것도. 그것이 꼭 부의 평등을 할 수 있는 근거가 되고 꼭 그렇게 된다면 문제가 없는데 꼭 그것만 가지고 해결되는 사항은 아니거든요.

◇ 백병규: 그렇다면 어떤 방식으로 만약 헌법에 더 이상의 토지공개념의 개념이나 혹은 그러한 필요한 규정을 하지 않는다고 한다면 권대중 교수께서 생각하시기에는 법률적으로 모든 게 가능하다?

◆ 권대중: 지금 현재 헌법 23조에 개인의 재산권도 보장되어 있고, 또 행복추구권도 헌법 10조에 보장돼 있고. 또 122조에 개인의 재산권을 침해하거나 또는 규제해서 공공성을 대두시켜서 정부가 사업을 할 수 있다고 하면 그걸 잘 활용해도 충분한데 명문화시킨다고 하면 처음의 의도와 달리 나중에 좀 더 규제가 강도가 강해지거나 또는 지나쳐버리면 시장경제를 해칠 수 있다는 문제입니다.

◇ 백병규: 오히려 토지공개념을 도입하는 게 시장경제의 실패를 보완하거나 혹은 시정할 수 있다, 이런 지적도 많습니다.

◆ 권대중: 그렇죠. 꼭 시장경제를 실패한다기보다는, 토지공개념을 도입한 나라들 중에서도 문제없이 잘 가는 나라도 있습니다. 싱가폴 같은 경우는 국가가 토지를 소유하고 있더라도 잘 가고 있고요. 또 반대로 중국 같은 경우는 사회주의 국가인데도 불구하고 토지가 국가가 소유하는데, 베이징이나 또는 상하이 같은 경우는 부동산 가격이 폭등하거나 또는 부의 평등이 되지 않는 경우도 있거든요. 그래서 꼭 이렇게 토지공개념을 도입했다고 해서 평등을 만들 수 있다는 건 불가능하다고 봅니다, 저는.

◇ 백병규: 여러 가지 정책의 문제가 있을 수 있다, 이런 이야기시죠?

◆ 권대중: 네.

◇ 백병규: 오늘 말씀 고맙습니다.

◆ 권대중: 감사합니다.

◇ 백병규: 지금까지 명지대 부동산대학원 권대중 교수이었습니다.

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