[표지 이야기]'새 그물'보다 '구멍난 그물'부터 고친다

김상조 공정거래위원장은 ‘합리주의자’로 통한다. 김 위원장은 취임 후 우선 기존 법·제도의 ‘그물망’부터 촘촘하게 손본 뒤, 중·단기적으로 입법을 통해 지속가능한 재벌개혁안을 만든다는 게 그의 복안이다.

김상조 공정거래위원장이 6월 19일 정부세종청사에서 향후 공정위의 운영 방향과 단기 과제에 대해 설명하고 있다. / 연합뉴스

‘재벌 저격수’로 불리는 김상조 공정거래위원장에게는 또 다른 별칭이 따라다닌다. 바로 ‘합리주의자’다. 저격수라는 별명 탓에 재벌개혁에 관한 김 위원장의 소신도 급진적이라고 생각할 수 있겠지만 실상은 그렇지 않다. 누구보다도 재벌을 감시하고 비판하는 데 앞장섰던 본인이지만 스스로 “지난 20년간 재벌해 체를 주장한 적이 없다”고 말할 정도다. 인사청문회 당시 자료를 보면 김 위원장은 삼성그룹, SK그룹, 현대차그룹 등 국내 4대 그룹 중 세 곳에 초청강연을 나간 적도 있다. 강연 내용은 대부분 “재벌 스스로 변해야 한다”는 취지로, 재벌과 소통하기 위한 노력도 기울였다는 뜻이다.

재벌개혁은 그 한계와 현실을 감안해 추진해야 한다는 게 학자 시절 김 위원장의 소신이었다. 그리고 그의 소신은 공정위원장이 된 후 이제 정책으로 현실화되는 추세다. 지난 19일 열린 김 위원장의 취임 후 첫 기자간담회에서도 재벌들의 소유·지배구조 개선과 관련된 로드맵은 언급되지 않았다. 김 위원장은 대신 현재 공정위가 법 개정과 관계 없이 할 수 있는 자체 시행령이나 고시 개정 등을 통해 재벌 총수의 일감 몰아주기 문제를 포함한 대·중소기업 간 불공정거래 관행 개선, 시장질서 확립 등에 주력하겠다는 뜻을 밝혔다. 허술하거나 처벌이 미비한 기존 법·제도의 ‘그물망’부터 촘촘하게 손본 뒤 규제에 나서되 중·단기적으로는 상법 개정안, 공정거래법 개정안 등 입법을 통해 지속가능한 재벌개혁안을 만든다는 게 김 위원장의 복안이다.

김 위원장은 지난 대선 당시 문재인 캠프에 합류하기 직전인 올 3월 <주간경향>과 가진 전화 인터뷰에서 새 정부의 시급한 경제민주화 과제로 상법 개정안 통과와 국민연금의 스튜어드십 코드 가입 문제를 꼽았다. 학자 시절 김 위원장은 경제민주화나 재벌개혁과 관련된 입법·사법·행정 문제에 대한 광범위한 연구를 바탕으로 다양한 정책 제안을 했지만 행정관료인 공정거래위원장이 된 이상 주어진 업무에 충실해야 하는 입장이 됐다. 재벌 저격수라는 타이틀을 갖고 있는 김 위원장이 공정위의 당면과제로 재벌개혁안을 꺼내들기보다는 유통업계의 프랜차이즈 가맹점 문제나 하도급 거래 문제 등과 같은 대·중소기업 간 불공정거래 문제를 지목한 이유이기도 하다.

“구멍난 그물부터 손본다”

문재인 정부의 정책 최우선 과제는 ‘일자리 창출’이다. 문 대통령은 “일자리가 많아지기 위해선 대기업이 고용을 늘리는 것도 중요하지만 고용여력이나 경제 파급력이 더 큰 중소기업에서 양질의 일자리가 많이 창출되는 게 중요하다”고 수차례 강조해 왔다. 중소기업이 양질의 일자리를 만들려면 수익의 상당 부분을 차지하는 대기업과의 거래문제가 매우 중요할 수밖에 없다. 공정위의 ‘시장구조 조사’ 자료를 보면 2013년 기준 63개 대기업집단이 국내 전체 제조업에서 차지하는 매출비중은 49.4%로 절반 수준이다. 결국 김 위원장이 이끄는 공정위의 시급한 과제는 ‘일자리 창출을 위한 공정한 시장질서를 만드는 것’이 되는 셈이다.

공정위가 직접적으로 운용하는 현행법만 해도 공정거래법, 하도급법, 가맹사업법, 전자상거래법 등 14개에 달한다. 김 위원장이 시민단체에서 활동하면서 “공정거래법 시행령을 준용한다”고 밝힌 관련법만 36개다. 해당 법률에서 시장질서 확립을 위한 촘촘한 규제안을 마련하는 데만도 상당한 시간이 소요될 전망이다. 공정위는 “우선 현행법 테두리 내에서 시행령, 고시 등 공정위가 자체적으로 개정할 수 있는 제도개선 사항들을 적극적으로 발굴해 신속하게 추진할 계획”이라며 “그 외 여러 하위법령들의 정합성과 합리성을 제고하는 제도개선도 연내 추진하겠다”고 밝혔다.

그물을 손보는 작업은 이미 진행 중이다. 지난 22일에는 위법행위를 한 기업에 대한 공정위의 직권조사 때 관련 자료 제출을 거부한 기업에 법에서 규정한 과징금과 형사처벌 외 이행강제금까지 부과할 수 있도록 하는 공정거래법 시행령이 입법예고됐다. 그간 처벌이 미비한 탓에 기업들이 공정위의 직권조사를 방해해온 관행을 개선하기 위해서다. 실제 지난해 매출이 16조원이 넘는 현대제철의 경우 작년 말부터 제강업체들 간 가격담합 혐의로 공정위 직권조사를 받았지만 증거자료를 파기하거나 제출을 거부하는 등 방해행위를 했음에도 3억1200만원이라는 과태료만 부과받았다. 시행령에서는 기업의 반복적인 법 위반행위 등에 대한 제재수준도 강화돼 위반행위의 기간 및 횟수에 따른 과징금 가중 상한을 현행 50%에서 100%로 올렸다.

대리점 문제와 관련해서는 연내 연구용역을 통해 의류업종의 표준대리점 계약서가 마련돼 보급될 예정이다. 의류업계 성장률이 둔화되면서 대기업의 비용 절감을 목적으로 한 불이익 제공, 일방적 대리점 폐지 등 의류대리점 분야에서의 불공정행위 발생 우려가 높아진 데 따른 조치다. 공정위 관계자는 “대리점법 시행 이후 조정의뢰가 가장 빈번히 접수되는 업종이 의류업종”이라며 “공급업자와 대리점 간 거래조건이 균형있게 설정된 표준계약서를 보급해 법 위반을 미연에 방지할 필요가 있다”고 밝혔다.

김 위원장이 학자 시절부터 도입의 필요성을 누누이 강조한 전자투표제와 집중투표제도도 이미 관련법에서 허용 중인 사안이라 별도의 법령 개정 없이도 추진이 가능하다. 김 위원장은 올 1월 당시 야3당 개최 재벌개혁 토론회에 제시한 발제문에서 “대기업 주주총회가 3월 중·하순 금요일에 집중돼 동일한 날짜에 개최되는 다수 회사의 주주총회에 주주가 모두 참석하여 의결권을 행사하기 어렵다”며 “이는 주주들의 의결권을 사실상 제한하는 것”이라고 지적한 바 있다.

상법에서는 2009년부터 주총 시 전자투표를 통한 의결권 행사를 허용하고 있지만, 문제는 대기업들 대부분이 이를 채택하고 있지 않다는 점이다. 공정위가 운영하는 ‘기업집단정보포털’ 자료를 보면 2015년 3월 기준 총수가 있는 대기업 40곳의 218개 상장 계열사 중 전자투표제를 채택한 곳은 22곳으로 10% 수준에 그치고 있다. 이마저도 대부분 주주총회를 개최하기 위한 정족수 의결에 필요한 ‘섀도보팅’ 개념으로 전자투표제가 활용되는 경우다.

집중투표제는 주주 1인에게 선임될 이사 숫자만큼의 투표권을 부여한 뒤 해당 표를 특정 이사후보에게 집중적으로 몰아줄 수 있도록 하는 제도다. 이사 선임 과정에 재벌 총수들의 입김이 절대적으로 작용하는 데 비해 특히 소액주주들이 자신들의 의사를 대변할 이사를 선임할 수 있다는 점에서 김 위원장도 도입의 필요성을 강조해 왔다. 집중투표제 역시 상법에서 허용하고는 있지만 기업이 정관에서 이를 배제하도록 허용해 사실상 유명무실하다는 게 문제다. 대기업 218개 상장 계열사 중 집중투표제를 도입한 곳은 단 6곳에 불과하다.

김 위원장은 당시 발제문에서 전자투표제와 집중투표제의 단계적인 의무화 방안을 제시했지만, 이미 상법에서 제도를 허용하고 있는 이상 정부 주도로 대기업에 전자투표제 도입을 권장하거나 독려하는 일이 가능하다.

일감 몰아주기 규제 강화 전망

재벌들의 일감 몰아주기(내부거래) 문제도 시행령 개정을 통한 규제 강화가 유력시되는 사안이다. 일감 몰아주기 규제는 재벌개혁과도 일맥상통하는 과제인 동시에 시장질서 확립에도 도움이 된다는 점에서 ‘일석이조’의 효과를 가지기 때문이다. 김성진 참여연대 금융센터 소장은 “재벌 계열사들이 일감 몰아주기를 하는 목적 자체가 총수 일가의 사익을 보장하기 위한 차원”이라며 “이 과정에서 총수 사익을 더 높이기 위해 계열사들이 불공정거래를 통해 시장질서를 어지럽히는 경우도 많다”고 말했다.

공정위의 ‘2016년 상호출자제한 기업집단 내부거래 현황’ 자료를 보면 내부거래 비율은 총수가 없는 집단보다는 총수가 있는 집단들에서 더 높게 나타나고, 상장사보다는 비상장사일수록, 총수 소유지분보다 자녀인 재벌2세의 지분이 더 많은 회사일수록 내부거래 비율이 더 높은 것으로 확인된다. 내부거래가 총수 일가의 사익 추구 및 경영 승계를 목적으로 한 편법 자금 조성 수단으로 악용되고 있다는 시민단체들의 비판을 뒷받침하는 조사결과다.

공정거래법에서는 기업 내 부당한 일감 몰아주기를 규제하고 있고, 특정 기준을 초과한 기업의 경우 ‘총수 사익편취 규제 대상’으로 시행령에 기준을 마련해 지정토록 하고 있다. 현행 공정거래법 시행령에서 규정하는 규제대상은 총수 일가의 지분율이 상장회사의 경우 30%, 비상장회사의 경우 20% 이상인 계열사들이다. 하지만 시행령에 마련된 기준이 지나치게 관대해 재벌들이 쉽게 규제를 빠져나갈 수 있다는 게 문제다.

대표적인 기업이 현대자동차그룹에 속한 현대글로비스와 이노션이다. 현대차그룹의 물류운송을 주로 하는 현대글로비스의 지난해 내부거래 비중은 70.40%로 규모는 10조8151억원, 그룹의 광고를 주로 대행하는 이노션의 내부거래 비중은 79.90%로 규모는 1조194억원에 달한다. 이는 2016년 4월 지정 기준 47개 대기업 집단(185개 계열사)의 내부거래 비중(11.7%)과 해당 기업들의 전체 내부거래 금액(159조6000억원)에 비해 막대한 내부거래 규모다. 하지만 현대글로비스와 이노션은 규제가 본격 시작된 2015년부터 주식을 매각해 지분율을 낮춰 현재 두 곳 모두 총수 일가의 지분이 29.9%로 내부거래 규제 대상 기업에 올라 있지 않다.

김상조 공정거래위원장이 6월 23일 서울 중구 대한상공회의소에서 4대 그룹 관계자들과 정책간담회를 갖고 있다. 왼쪽부터 박정호 SK텔레콤 사장, 권오현 삼성전자 부회장, 김상조 공정거래위원장, 이동근 대한상의 상근부회장, 정진행 현대차 사장, 하현회 LG 사장. / 연합뉴스

공정위도 올해 내부거래 현황 조사를 통해 각 기업별로 위법사항은 없는지 점검하고, 문제점이 발견되면 직권조사에 나서겠다는 방침을 밝힌 상태다. 직권조사를 통해 추가로 문제점이 드러날 경우 공정위가 시행령 개정에 본격적으로 나설 명분이 된다는 점에서 결과가 주목된다. 김 위원장 취임 직후 공정위가 부영그룹 이중근 회장을 검찰에 허위자료 제출 혐의로 고발한 것도 내부거래 규제 강화 움직임과 무관하지 않다.

이 회장은 상호출자제한 기업집단 지정(자산 10조원 이상)을 위한 2013~2015년 사이 지정자료 제출 시 친족이 운영하는 7개 회사를 소속회사 현황에서 누락시켰다. 2013년 지정자료에서는 부영 등 6개사의 주주현황을 차명 소유주로 기재하기도 했다. 계열사의 실소유주를 감추는 것은 재벌들이 불법적인 내부거래를 하기 위해 흔히 쓰는 수법 중 하나다. 한 4대 그룹 관계자는 “내부거래 파악을 목적으로 제출하는 자료들을 허위로 제시하거나 감추지 말라는 공정위의 사전 경고인 셈”이라며 “매년 공정위가 실시하는 조사이긴 하지만 올해는 유독 꼼꼼하게 내용을 들여다보고 있는 것으로 알고 있다”고 말했다.

김 위원장은 시행령 개정을 통한 내부거래 규제 대상 확대문제에 대해 ‘확답’은 하지 않았다. 김 위원장은 6월 2일 당시 열린 인사청문회에서 “이 문제는 공정위가 시행령으로 개정할 수 있는 문제이지만 국회에서 잘 협의해 법률 차원에서 논의할 필요가 있다”고 밝혔다. 국회에는 현재 내부거래 규제 대상 기업 확대를 골자로 국민의당 채이배 의원 등이 제출한 공정거래법 개정안이 계류 중이다. 유사한 여러 법안이 발의된 가운데 국민의당 김동철 의원의 경우 총수 일가의 지분율을 ‘10% 이상’으로 강화해 규제해야 한다는 의견도 제시한 상태다.

김상조 공정거래위원장이 6월 20일 오후 서울 통의동 국정기획자문위원회에서 열린 경제1분과-공정거래위원회 간담회에서 모두발언을 하고 있다. / 김기남 기자

재벌개혁 후퇴하나 우려도

김 위원장은 평소 “정책 일관성과 영속성을 위해 시행령보다는 상위법 개정을 통해 규제하는 것이 바람직하다”는 의견을 밝혀온 바 있다. 하지만 국회에서 입법 논의가 원활치 않을 경우 김 위원장 주도로 시행령 개정에 나설 가능성이 높다는 게 재계의 관측이다.

김 위원장은 23일 4대 그룹을 만난 자리에서 모두발언을 통해 재계와의 소통과 협력을 강조하면서 단 한 번도 ‘재벌’이라는 표현을 쓰지 않았다. 김 위원장 스스로 19일 간담회에서 “정부의 정책 방향을 설명하고 이해를 구하는 차원의 자리”라고 밝히긴 했지만 일각에서는 “‘재벌 저격수’라는 별명에 걸맞지 않다”는 지적도 나온다.

이 같은 지적은 경제민주화와 재벌개혁을 주요 공약으로 내걸고 출범한 문재인 정부가 출범 한 달이 넘도록 제대로 된 이행계획을 공개하지 않고 있다는 우려에서 비롯된다. 아직 국정기획자문위원회가 주요 국정과제를 확정하기 전 단계이고, 해당 공약을 이행할 주요 부처의 내각 인선도 마무리되지 않았다는 점에서 ‘기우’라는 반론도 있지만, 과거 참여정부의 경우 개혁의 시기를 놓쳐 공약을 이행하는 데 실패한 사례도 있는 만큼 그냥 지나칠 수는 없는 문제라는 지적이다.

문 대통령은 재벌개혁 공약에서 크게 상법 개정안 통과, 재벌들의 지주회사 요건 강화, 재벌 총수 처벌 강화 등을 약속했다. 상법 개정안을 통해 다중대표소송제나 감사위원 분리선출제도 등을 도입하고, 공정거래법 개정을 통해 현행 상장회사 20%인 지주회사의 지분율 요건도 더 높이겠다고 언급했다. 하지만 지난 5월 말 열린 국정기획위의 공정위 등 업무보고에서는 해당 내용에 대한 언급은 없었고, 김 위원장도 상법 개정안 등에 대해서는 “국회와 협조해서 할 일”이라며 논의를 일단 미뤄둔 상태다.

공정위로 몰린 지나친 무게중심 우려도 공약 이행을 위해서는 해당 법안들의 입법문제가 시급하지만 국회가 인사청문회 정국에 맞물려 공전하고 있고, 여당조차 입법에 적극적으로 나서지 않고 있다는 게 문제다. 상법 개정안만 해도 지난해 1년 내내 찬반 논의만 거듭하다 결국 처리가 안된 사안이다. 22일에도 국회 법제사법위원회 전체회의가 열렸지만 안경환 전 법무장관 후보자의 낙마 문제를 둘러싸고 여야가 대립하면서 파행으로 끝났다.

박상인 서울대학교 행정대학원 교수는 “지금 정부 재벌개혁 정책의 초점을 보면 일자리 문제로 대기업 협조를 구하면서 재벌들의 소유·지배구조 개선이나 출자구조는 그대로 두고 행정력을 동원해서 불공정행위를 막겠다는 정도로 풀이된다”며 “이는 근본적인 재벌의 문제에는 손을 안 대고 현상유지를 한다는 것으로, ‘국가 대개조’를 언급한 문 대통령의 공약에 미치지 못하는 것”이라고 밝혔다.

재벌개혁의 무게중심이 지나치게 공정위로만 쏠려 있는 점도 문제점으로 지적된다. 김 위원장이 행정부 내 ‘재벌개혁 전문가’인 것은 맞지만 정책을 펴려면 금융위원회나 기획재정부, 법무부 등과 같은 유관부서는 물론 청와대와도 협력이 필요한 부분이 많다. 당장 김 위원장이 과거 시급한 과제로 꼽은 국민연금의 스튜어드십 코드 가입 문제만 해도 기획재정부의 협조가 필요하다. 김 위원장이 재벌개혁의 ‘장기과제’로 꼽아온 금산분리 문제의 경우도 관련 법을 운용하는 금융위원회와의 협력이 필수적이지만 금융위원회 위원장 인선은 “금융을 홀대한다”는 지적이 나올 정도로 늦춰지고 있다.

김진방 인하대학교 경제학과 교수는 “현재 공정위 등을 통해 거론되는 방안을 보면 재벌 문제의 핵심인 총수의 지배력 문제나 재벌의 경제력 집중을 해소할 만한 해결책으로는 보이지 않는다”며 “정부가 재벌개혁에 대한 사회적 합의가 덜 됐다고 보는 탓인지는 몰라도 재벌들을 오히려 겁내는 것 같다”고 말했다.

<송진식 기자 truejs@kyunghyang.com>

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