만약 탄핵 과정중에 하야한다고 하면?

헌법을 실천하는 것은 국민들

- 법조인, 김제동의 발언을 새겨 들어야. 비비꼬인 해석대신 헌법 정신 본질에 충실
- 탄핵 과정중에 하야하면? 그 부분에 대해서는 헌법도 침묵, 두가지 해석 가능
- 탄핵 부결시 헌법재판소 재판관도 탄핵가능
- 헌법과 현실의 괴리, 사적이익을 추구해서 해석하는 법조인들,정치인들 때문
- 대통령을 위해 복무하는 친박, 비박이 아니라 국민을 위해 복무하는 친민,칭민이 필요

[CBS 라디오 '시사자키 정관용입니다']

■ 방 송 : FM 98.1 (19:05~19:50)
■ 방송일 : 2016년 12월 5일 (월) 오후 19:05
■ 진 행 : 정관용 (한림국제대학원대학교 교수)
■ 출 연 : 윤지영 변호사

◇ 정관용> 요즘처럼 우리 국민들이 민주주의에 대해서 또 헌법에 대해서 공부 많이 하는 시기가 또 있었던가, 이런 생각이 들기도 합니다. 이번 주에 탄핵 절차 이런 것도 다 헌법에 규정된 그런 얘기들인 거고요. 조기 대선 그건 또 어떻게 돼 있나. 이런 것도 다 헌법에서 우리가 들춰가며 찾아가고 있습니다. 무엇보다도 대통령이 왜 헌법을 위배했다고 하나. 도대체 헌법에 뭐라고 써 있나 이렇게 하면서 궁금증이 많아지고 있죠. 그래서 최근에 <지금 다시 헌법>이라고 하는 아주 두툼한 헌법해설서 책이 나온 바 있어요. 공동저자 가운데 한 분을 오늘 스튜디오에 초대했습니다. 헌법공부 좀 해 보죠. 공익인권법재단 공감소속 변호사인데요. 윤지영 변호사 어서 오십시오.

◆ 윤지영> 안녕하세요.

◇ 정관용> 책이 엄청 두꺼워요.

◆ 윤지영> 네, 헌법이 양이 많기도 하고 그거에 대한 설명도 많기 때문에 어쩔 수 없이 그렇게 두꺼워졌습니다.

◇ 정관용> 이런 질문하면 어떨까. 헌법이 뭡니까?

◆ 윤지영> 헌법 가장 간단하게 설명을 하면 국민과 통치기관의 약속을 정한 가장 기본적인 체계라고 보시면 될 것 같고요. 더 나아가서는 국민의 기본권, 국민의 권리를 정한 권리장전이라고도 볼 수 있죠.

◇ 정관용> 지금 대통령이 헌법을 위반했다고 해서 탄핵절차에 들어가는 거잖아요. 헌법에 뭐라고 돼 있길래 대통령이 헌법을 위반했다고 하는 것인지. 국정농단 우리 이런 단어 쓰는데 그런 단어가 헌법에는 있나요? 없죠?

◆ 윤지영> 헌법에 없습니다. 국정농단이라는 것은 기본적으로 사적인 나라의 정치를 흔드는 것을 의미하는 건데요. 헌법에서는 이것을 에둘러서 표현을 하고 있어요.

◇ 정관용> 뭐라고요?

◆ 윤지영> 기본적으로 대통령에 대해서 대통령은 헌법을 준수하고 국가를 보위하며 조국의 평화적 통일과 무엇보다도 국민의 자유와 복리의 증진 및 민족문화의 창달을 노력하여 대통령으로서의 직책을 성실히 수행해야 된다, 이것을 국민 앞에 엄숙히 선서해야 된다라고 아예 명시를 하고 있고요.

◇ 정관용> 대통령의 책무를 쭉 규정한 거네요.

◆ 윤지영> 그렇죠. 그러면서 국민에 대한 어떤 봉사자로서 국민에 대한 책임을 지는 자로서 구체적으로 헌법에 명시를 하고 있는 거죠. 그렇기 때문에 어떤 사적 이익을 위해서 대통령의 권한을 행사한다던가 이런 것들은 애초에 헌법에서 인정되지 않는 것이고요. 헌법에서는 철저하게 국민을 위해서 국민의 책임자로서 대통령의 권한을 수행해야 된다 이렇게 정하고 있는 것이고 그거를 지키지 않는 게 결국에는 국정농단이라고 볼 수 있겠죠.

◇ 정관용> 그래서 대통령이 지난번 담화할 때 나는 사적 이익을 한 번도 추구해 본 적 없으며, 이 말을 굳이 쓰는 이유가 그거군요.

◆ 윤지영> 저도 담화를 보면서 이분이 어쨌든 본인이 직접 선언을 했기 때문에, 선서를 했기 때문에 그 말은 기억을 하고 있는가 보다, 이렇게 생각을 했습니다.

◇ 정관용> 본인은 사적 이익을 추구한 적이 없고 다만 주변관리를 잘 못 해서 그 사람들이 사적 이익을 추구했을 뿐이다. 이렇게 되는 건 나는 헌법 위배한 적이 없다 이 말 하는 것이군요.

◆ 윤지영> 그렇죠. 하지만 실제로 그 말이 맞는지는 결국 국민이 판단할 몫이죠. 주권자인 국민이 모든 권력의 주체가 되는 국민이 실제로 대통령의 국민을 위해서 제대로 권한을 행사했는지를 판단해야 하는 것이고요. 대통령이 아무리 자기는 사익을 추구한 적이 없다고 한다라면 실제로 보여지는 모습이 그렇지 않다라면 그것에 대해서는 엄중한 평가를 받아야 하는 것이죠.

◇ 정관용> 그리고 공직에 있는 사람들 장관이나 청와대 비서관이나 이런 사람들이 아닌 사인한테 많은 걸 의존했다. 물어봤다. 자료도 갖다줬다 이런 얘기 나오잖아요. 그런 개인, 사인한테 그렇게 국정을 사문하고 상의하고 이런 것도 헌법에 위배가 되는 겁니까?

◆ 윤지영> 헌법에 위배됩니다. 헌법에서는 철저하게 그 통치권을 행사하는 행정부에 관해서 아주 구체적으로 정하고 있어요. 대통령 그리고 국무총리, 각 국무위원 그 외의 어떤 자문회의기관까지도 아주 구체적으로 이러한 기관들이 역할을 해야 되는지 어떤 절차를 거쳐서 집행을 해야 하는지 아주 자세히 규정을 하고 있어요. 그렇게 규정한 취지는 결국에는 어떤 개인이 권한을 행사한다던가 국정에 개입을 막기 위해서 철저하게 제도에 따라서 진행하도록 하기 위해서 헌법에 구체적으로 명시가 되어 있는 거죠.

◇ 정관용> 그렇게 제도의 틀 내에서 해라라고 하는 것은 어찌 보자면 상호견제와 감시,행정의 투명성 이런 것들이 다 깔려 있는 거 아닐까요.

◆ 윤지영> 그렇죠.

◇ 정관용> 그런 걸 어떤 개인한테 그냥 절차도 없이 하게 되면 국민들이 과정을 알 수도 없고 뭐 견제와 감시도 안 이루어지고 그런 걸 우려한 거 아닐까요?

◆ 윤지영> 행정부의 권한, 행정부의 회의 같은 것도 기본적으로 국민한테 공개돼야 된다라고 돼 있고요. 그 절차의 진행과정에 어떻게 진행이 되었는지 그런 것들이 다 투명하게 이루어질 수 있도록 그리고 심지어 대통령이 집행이 있어서는 문서로써 하도록 그래서 기록으로 남겨서 이후에 책임을 묻도록 그렇게 아예 명시적으로 헌법에 정하고 있어요.

◇ 정관용> 문서를 해야 한다라는 게 헌법에 규정에 나와 있어요?

◆ 윤지영> 그렇습니다.

◇ 정관용> 그래요? 그건 저는 하위법 쯤에 있는 줄 알았더니 헌법에 있어요?

◆ 윤지영> 네.

◇ 정관용> 법과 절차, 제도 그리고 공식기구에 의해서 할 뿐 아니라 문서로 해야 된다라는 것도 헌법에 있다. 참 우리 헌법이 꼼꼼하게 잘 만들어져 있네요, 그런 면에서.

◆ 윤지영> 구체적으로 얘기를 하면 헌법 82조에 대통령의 국법상 행위는 문서로써 하며 이 문서에는 국무총리와 관계 국무위원이 부서한다라고 아예 구체적으로 명시가 되어 있는 거죠. 그러니까 대통령이 문서로써 할 뿐만 아니라 이에 대한 통치자로서 그다음에 책임자로서 국무총리와 국무위원회 부서까지도 명시하고 있습니다.

◇ 정관용> 그렇군요. 최근에 촛불집회 현장에서 개그맨 김제동 씨, 헌법 1조부터 시작해서 몇 십 조까지 가더라고요. 그러면서 박근혜 대통령 헌법 위반. 1조 위반, 2조 위반 쭉 하던데 그거 혹시 윤지영 변호사도 들어보셨죠?

◆ 윤지영> 네, 들었습니다.

◇ 정관용> 제대로 짚은 거예요. 아니면 그냥 막 갖다 붙이는 거예요?

◆ 윤지영> 사실 저는 감동했고 법조인으로서 좀 부끄럽기도 했어요. 왜냐하면 헌법에는 아름다운 국민의 권리가 다 담겨져 있는데 이런 것들이 실제 해석되는 과정에 의해서 학계와 사법부와 헌법재판소와 아니면 이제 국가기관에서 해석을 두고서 아주 단순하게 되어 있는 권리를 어떤 의미에서는 굉장히 꼬고 꼬아서 어렵게 만들어놨거든요. 그러니까 본질적인 부분을 놓치게 되는데 김제동 씨 같은 경우에는 정말 헌법의 본질에 대해서 꿰뚫는. 단순하지만 정말 정확한 이야기를 하는 것을 두고 오히려 법조인이라면 김제동 씨의 발언을 새겨들을 필요가 있지 않나, 이런 생각이 듭니다.

◇ 정관용> 단순하면서도 정확하게 짚었고 해석했고 그리고 진짜 대통령이 그걸 위배했나요?

◆ 윤지영> 위배했다고 볼 수 있죠. 왜냐하면 앞에서 짚은 것처럼 대통령의 의무와 책임이 헌법에 명시적으로 아주 구체적으로 정해져 있는 것이거든요. 그런데 대통령이 그걸 지키지 않았다면 그 자체가 헌법 위반이 되는 거죠.

◇ 정관용> 그렇죠. 그리고 이 탄핵도 헌법에 나와 있죠? 그건 대통령 조항이 아니라 보니까 국회조항에 나와 있더라고요. 국회에는 대통령만 탄핵할 수 있는 건 줄 알았더니 여기 대통령, 국무총리, 국무위원, 행정 각부의 장, 헌법재판소 재판관법관 다 탄핵 대상이 되네요.

◆ 윤지영> 네.

◇ 정관용> 그렇군요. 대통령이 탄핵, 그러니까 국회가 대통령이나 이런 기관장들을 탄핵할 수 있다라고 하는 그 헌법 조항의 의미는 뭡니까, 그러니까.

◆ 윤지영> 기본적으로 탄핵이라는 의미는 징계와 달리 고위 공무원이 헌법을 위반하고 또는 법률을 위반하고 그럼으로써 본인에게 주어진 권한을 제대로 행사하지 않는 경우에 정치적으로 파면하고 끌어내리는 것이 바로 탄핵이거든요. 원래는 이 탄핵이라는 것은 주권자인 국민한테 그 권한이 있어야 돼요. 하지만 현실적으로 주권자가 탄핵이라는 권한을 행사해서 직접적으로 고위 공무원들을 끌어내리기가 쉽지가 않죠. 그러다 보니까 형식적으로는 국회에 그 권한을 위임을 한 것이고요.

◇ 정관용> 하긴 국회의원들이 국민의 대표 아닙니까?

◆ 윤지영> 그렇죠. 그렇기 때문에 사실 국회에서는 독자적인 권한으로써 자기들이 재고 할 것 없이 국민이 원하는 대로 그냥 국민의 권한을 위임 받아서 어떤 경우에서는 대리인의 역할로서 탄핵의 절차를 진행을 해야 되는 거죠.

◇ 정관용> 여기 보면 대통령을 뺀 나머지들에 대한 탄핵은 3분의 1 이상의 발의와 과반 찬성이면 통과가 되더라고요. 그런데 대통령만 과반의 발의와 3분의 2 찬성으로 이렇게 해 놨어요. 그 차이를 둔 것은 대통령이 그만큼 중요한 자리이기 때문. 그건가요?

◆ 윤지영> 그렇죠.

◇ 정관용> 그리고 또 하나 궁금한 게 이제 대통령이 스스로 물러나는 게 하야잖아요. 그 하야를 하게 되면 대통령이 궐위가 되니까 60일 이내에 대선을 치른다. 이런 규정만 딱 하나 있잖아요. 그런데 예를 들어서 탄핵을 국회가 의결했어요. 헌법재판소에 가 있어요. 헌법재판소는 아직 결론을 안 내렸어요. 그 사이에 하야 하면 어떻게 됩니까?

◆ 윤지영> 그건 굉장히 어려운 부분이에요. 왜냐하면 그 부분에 대해서는 헌법에서 아무런 규정도 두고 있지 않기 때문이에요. 다만 이제 국회법에서는 대통령을 제외한 나머지 고위 공무원에 대해서는 사직할 수 없다, 사임서를 받아서는 안 된다라고 정하고 있는 거죠.

◇ 정관용> 징계 절차에 들어간 셈이니까 자진 사퇴는 못 받아들인다.

◆ 윤지영> 그런데 그거에 대해서 결국 임명권자가 사직계를 받아서는 안 된다고 정하고 있는 것이고요. 하지만 그런 고위 공무원에 대한 임명권자는 대통령인데 막상 대통령이 그래서 탄핵을 당하는 경우에는 탄핵심판을 받는 경우에는 어떻게 되는지에 대해서는 국회법에는 아무런 규정도 없고 헌법도 침묵을 하고 있습니다. 그래서 두 가지 해석이 가능해요.

◇ 정관용> 어떤 해석이요.

◆ 윤지영> 첫 번째는 국회법을 유추 적용을 해서 마찬가지로 대통령도 마음대로 자진사퇴할 수 없다, 하야할 수 없다라는 해석이 가능하고요. 두 번째는 오히려 반대 해석상 고위 공무원, 대통령을 제외한 고위 공무원에 대해서는 그렇게 마음대로 사직할 수 없게 두었던 규정의 취지는 대통령은 가능하기 때문에 특별히 제외한 것이다라고 해석할 수도 있는 것이죠. 그래서 이 부분은 앞으로 논쟁이 되지 않을까 생각합니다.

◇ 정관용> 그래서 만약 그 후자의 경우로 해석이 된다면 자진 사퇴, 햐야가 가능하다 이 말이잖아요. 그러면 헌법재판소의 탄핵심판 결정은 안 내려도 되는 겁니까?

◆ 윤지영> 그렇게 되는 경우에는 이익이 없기 때문에, 심판의 이익이 없기 때문에 각하한다, 이렇게 결정이 나겠죠.

◇ 정관용> 만의 하나 그런 일이 벌어지면 이거 어떻게 해야 합니까? 어디서 결정을 하나요. 자진사퇴, 하야를 받아들이느냐 마느냐 어디서 결정을 하나요?

◆ 윤지영> 헌법이 어려운 건 결국 최종적인 권한을 국민한테 두고 있는 것이고요. 그래서 국민이 사실 결정을 해야 된다라고밖에 원칙적으로 이야기를 할 수밖에 없는 상황입니다.

◇ 정관용> 그럼 그걸 국민투표에 부칠 수도 없는 거잖아요. 하야 받아줄까 말까를. 국회가 결정할 수밖에 없는 거 아닌가요?

◆ 윤지영> 그렇지는 않아요.

◇ 정관용> 아니에요? 애매하네요, 진짜.

◆ 윤지영> 어렵습니다.

◇ 정관용> 그런 일이 벌어지게 되면. 그런 일이 벌어질 가능성도 있는 거 아닌가요?

◆ 윤지영> 충분히 있죠. 그래서 작금의 상황은 헌법적으로 본다면 굉장히 여러 가지 해석이 충돌되는. 그래서 어떻게 판단을 해야 될지 어려운 상황이에요. 이 역시도 저희가 이제 민주주의의 원리 이런 것들을 배워가는 과정으로 또 삼아야겠죠.

◇ 정관용> 난감한 상황이 벌어질 수도 있구나 하는 생각을 지울 수가 없는데 어쨌든 그건 탄핵 가결이 된 이후의 문제이고 하니까 아직은 거기까지는 확정적으로 말할 수 없는 단계이기는 합니다. 가장 궁금한 탄핵과 또 헌법재판소 절차 이런 것들을 들어봤는데 만약 헌법재판소에서 이건 탄핵 대상이 안 된다라고 해서 만약 부결을 하게 되면 그 다음 국회는 또 그 헌법재판소 재판관들을 다 탄핵할 수 있네요?

◆ 윤지영> 형식적으로 본다면 그런 것도 가능하기는 합니다. 하지만 어쨌든 탄핵이라는 절차가 헌법 법률 위반인 경우에 사실 이루어지는 것이기 때문에 헌법재판소의 그러한 결정을 두고서 헌법 법률 위반이다라고 판단할지는 또 의문이죠.

◇ 정관용> 그건 또 그렇군요. 그냥 마음에 안 든다고 해서 탄핵하면 안 되는 거니까. 그리고 또 헌법재판소 재판관을 국회가 탄핵 의결해도 그 평결은 결국은 헌법재판소가 하잖아요.

◆ 윤지영> 그렇게 됩니다.

◇ 정관용> 본인들에 대한 탄핵 심판을 본인들이 한다 그건 재척 사유 해당하는 거 아닌가요.

◆ 윤지영> 당사자의 제외한 나머지 사람들이 하는 걸로 알고 있습니다.

◇ 정관용> 전원을 다 탄핵해 버릴 경우는요.

◆ 윤지영> 거기까지는 미처 생각하지 못했네요.

◇ 정관용> 이거 어떻게 해야 좋아. 알겠습니다. 전반적으로 우리의 헌법이, 헌법학자들 외국의 학자들도 많잖아요, 법학자들. 뭐라고 평가 받습니까? 우리 헌법은 잘 만든 겁니까, 문제가 많은 겁니까?

◆ 윤지영> 문제가 많다라고 보기는 어렵고요. 오히려 굉장히 좀 호평받는 법이라고 볼 수 있을 것 같아요.

◇ 정관용> 어떤 점에서 가장 호평을 받고 있나요?

◆ 윤지영> 기본적으로 민주주의 원리를 명시적으로 적어놓기도 했고 국민의 권리에 대해서 굉장히 꼼꼼하게 적어놓기도 했고요. 그리고 이런 국민의 기본권을 행사하기 위한 수단으로써 통치 체계를 또 자세하게 적어놓기도 했기 때문이죠. 그래서 헌법만 놓고 본다면 헌법이 문제가 있다, 이렇게 결론 내릴 수는 없습니다.

◇ 정관용> 그런데 그렇게 훌륭한 헌법에 국민의 권리와 민주주의의 원칙이 소상히 기록돼 있는데 왜 현실은 우리 국민들은 내 권리가 충분히 보장받고 있어라고 느끼지 못할까요.

◆ 윤지영> 그게 결국에는 헌법과 현실이 괴리되기 때문이라고 생각을 하고요. 헌법은 계속해서 강조하지만 모든 것을 국민에 두고 국민의 권리를 위해서 국민을 지키기 위해서 그렇게 토대가 짝짝짝 세워져 있는데요. 실제로 현실에서는 이게 주객이 전도된 상황인 거죠. 특히 정치인들이 현실 정치인들이 어떤 사익을 위해서 그냥 정치적인 어떤 기술적인 입장에 따라서 헌법을 해석하다 보니 그다음에 마찬가지로 헌법학자들도 그렇고 우리의 사법부라든가 헌법재판소도 기본적으로 어떤 국가의 권력 행사는 정당하다라는 전제 하에서 이에 대한 도전을 굉장히 위험한 것으로 아주 그렇게 불경한 것으로 판단하다 보니까 결국에는 헌법이 현실에 맞지 않게 되고 헌법의 정신이 사라지게 되는 그런 상황이 된 것입니까?

◇ 정관용> 그러니까 현실에서 헌법의 정신이 제대로 안 되면 헌법대로 합시다라는 얘기를 결국 국민이 해야 되는군요.

◆ 윤지영> 그렇죠. 참고로 예로 그런 게 있습니다. 헌법에 보면 인갑답게 살 권리 이런 것이 있어요. 그러면 그 내용 굉장히 명확하잖아요. 인간답게 살겠다 그러면 국회도 그렇고 대통령도 그렇고 행정부도 그렇고 그렇게 국민이 인간답게 살 수 있는 그 권리를 제대로 행사할수록 제반 여건을 만들어야 하는 거죠. 법을 만들고 집행을 해야 되고 그에 따른 해석을 해야 됩니다. 하지만 실제로 헌법학자들이나 사법부, 헌법재판소에서는 그러한 인간답게 살 권리는국가의 입법 재량권이 굉장히 폭넓게 인정되는 권리다라고 하면서 그 의미를 굉장히 협소하게 축소시켜버려요. 그러다 보니까 헌법에서 정한 그 취지 자체가 반감될 수밖에 없는 것이죠.

◇ 정관용> 입법재량권도 물론 완전 무시할 수는 없으나 그렇게 해서 만들어진 법들이 우리의 헌법적 권리를 침해한다라고 하면 국민들이 나설 수밖에 없는 거군요.

◆ 윤지영> 네.

◇ 정관용> 최근의 사태가 사실은 가장 헌법적인 정신을 잘 구현한 거다라고밖에 말할 수 없겠어요.

◆ 윤지영> 네, 그렇습니다.

◇ 정관용> 국민들이 헌법 위반한 대통령 그만둬라. 수백 만이 촛불이 들고 나오니까 국회가 그 뜻을 받아서 어떻게든 피해볼까 잔머리를 굴리다가 결국에는 탄핵으로 가고 있는 이 상황이 바로 그 헌법정신을 보여주는 거 아닐까요?

◆ 윤지영> 그렇죠. 지금 상황은 사실 대통령이 헌법질서를 굉장히 문란하게 한 상황이에요. 헌법 질서가 깨져 있고 국정이 공백이 된 상황이에요. 이거를 지금 국민들이 빨리 추스리기 위해서 그래서 빨리 헌법 질서를 다시 세우고 안정적으로 만들기 위해서 지금 굉장히 노력하고 있는 과정이라고 볼 수 있습니다. 이러한 상황에서 지금 일단 공은 국회로 넘겨졌어요. 국회에서 지금 국민들의 뜻을 받아서 탄핵소추를 발의하고 의결을 해야 하는 과정에 있는 거죠. 그런데 실제로 따져보면 과연 국회에서 제대로 국민들의 뜻을 받들고 있는지 좀 의문이기는 합니다. 지금 대통령의 잘잘못을 따지고 있기는 하지만 헌법에서는 대통령뿐만 아니라 국회의원에 대해서도 막중한 의무와 책임을 규정을 하고 있어요. 무엇보다도 국가 이익을 위해서 국가 이익을 우선해서 양심에 따라서 직무를 행해야 한다. 그 직무를 남용해서는 안 된다, 이런 내용들이 아주 구체적으로 명시돼 있단 말이죠. 하지만 실제로 국회의원 보면 그간에도 친박이니 비박이니 하면서 국민이 아니라 어떤 특정 개인을 위해서 그 개인을 가운데에다가 두고 그 개인을 위한 어떤 정치를 해 왔다라는 것은 굉장히 큰 문제라고 생각을 합니다. 친박, 비박이 아니라 지금 필요한 것은 친민, 더 나아가서 칭민, 국민의 칭송하는 그래서 헌법 정신에 맞는 국회의원, 국회의 역할이 필요한 게 아닌가 생각합니다.

◇ 정관용> 맞아요. 국회의원 한 명, 한 명한테 당신들 정말 국가 이익을 위해서 일하고 있느냐라고 물어봐야 하는 상황이군요. 헌법 공부를 하면서 동시에 헌법을 바로 실천하는 우리 국민들이군요.

◆ 윤지영> 저는 그렇게 생각을 합니다.

◇ 정관용> 알겠습니다. <지금 다시 헌법>이라는 책의 공동저자 가운데 한 명 공익인권법재단 공감 소속의 윤지영 변호사 오늘 재미있는 공부 같이 했습니다. 고맙습니다.

◆ 윤지영> 감사합니다.

[CBS 시사자키 제작팀] woong@cbs.co.kr